歐洲聯盟改革投資爭議解決(ISDS)機制之進展與意涵


陳世杰(中華民國仲裁協會副秘書長)
 
       投資人與地主國間爭議解決(Investor-State Dispute Settlement, ISDS)機制,是一種透過簽署雙邊或多邊國際投資協定(International Investment Agreement, IIA)、為外國投資人解決其與投資地國家間投資爭議的機制。除了調解(Mediation)、協商(Consultation)等訴訟外紛爭解決機制(Alternative Dispute Resolutions, ADR),絕大部分投資爭議係以仲裁方式解決,從專為解決上述問題而設立、目前有161個會員之國際投資爭端解決中心(International Centre for Settlement of Investment Disputes, ICSID)年報統計資訊可知(註一),因此有關ISDS運作問題的討論集中在投資仲裁(Investor-State Arbitration, ISA)方面。
 
       IIA條文中取法國際仲裁的原則而訂定ISDS規範迄今約60年時間(註二)。機制雖然不斷改進,但相對人為國家之故,規制權、公共利益等概念的導入,締約國對ISDS進行程序及實體判斷常有批評的聲音,因不滿仲裁結果憤而退出協定者有之,要求廢除協定中ISDS條款者有之,試圖改革ISDS者也有之。其中的第三者,則隨著投資仲裁案件數量的逐年增加而更加明顯,尤以歐洲聯盟(以下簡稱「歐盟」)的動作最為積極。

        歐盟為全球外人直接投資(FDI)最大來源處與目的地,其會員國締約IIA數量幾為全球該類協定總數的一半(註三),會員國投資人以投資仲裁解決投資爭議的比例雖居各國之冠,但歐盟希望改革ISDS的動機卻是出自其及會員國作為投資地主國的憂慮,指出改革ISDS的主要挑戰在於如何保障與鼓勵投資的目標下,確保歐盟及其會員國持續追求公共政策目的的需求(註四)。如果對照ICSID近幾年案件統計資訊,歐盟會員國作為投資仲裁相對人比例有升高的情況(註五),吾人應不難理解歐盟亟需改革ISDS的動機。

       歐盟認為傳統的ISDS有若干缺陷,主要包括「三缺一沒有」,即缺少(或僅具有限度的)正當性、一致性、透明性,以及沒有審查的可能性(註六)。針對ISDS這些缺陷,歐盟提出的藥方是分兩階段進行改革,初步階段先著手建制常設性雙邊投資法院制度(Investment Court System, ICS),第二階段則以成立多邊投資法院(Multilateral Investment Court, MIC)為最終目標。歐盟目前已將第一階段的ICS建制納入其與加拿大、越南、新加坡、墨西哥分別簽署的全面經濟貿易協定(Comprehensive Economic and Trade Agreement, CETA)、投資保障協定(Investment Protection Agreement, IPA)、自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)內,並規劃擴及其他即將完成談判的雙邊協定。第二階段將以第一階段的成果為基礎,以聯合國國際貿易法委員會(The United Nations Commission on International Trade Law, UNCITRAL)為談判平台,在國際上推動「建立投資爭議解決之多邊法院公約」( Convention Establishing a Multilateral Court for the Settlement of Investment Disputes),設置多邊投資法院(Multilateral Investment Court, MIC)完全取代ISDS仲裁機制。
 
       檢視已簽署、但尚未完全完成批准程序的歐盟與加拿大、新加坡、越南的CETA、IPA相關規定(註七),ICS可謂是ISDS與訴訟的綜合,略見於下述現象:
       一、混用仲裁及訴訟名詞:例如Member of/to the Tribunal(庭員)、award(判斷)、arbitral award(仲裁判斷)、 set aside(撤銷)、third party funding(第三方資助)、appeal(上訴)等名詞散見不同條文之中。

      二、允許提起上訴:建置上訴庭,於當事人不服判斷提起上訴時進行審理,並得針對包括準據法適用或解釋上的錯誤、事實認定上的明顯錯誤等實體內容,作出維持、修正、改判初審庭的判斷,上訴庭的判斷為終局判斷。

     三、限定組庭方式:初審或上訴程序均自依等比例(各三分之一)建置、有任期限制、來自締約雙方及第三國的庭員中,以抽簽、輪辦等方式組成審理小組(division of the Tribunal/Appeal Tribunal)分組辦案,其中獨任庭員應由第三國庭員出任,三人庭則須分別來自締約雙方及第三國。

     四、彈性選擇進行程序:允許當事人使用ICSID、UNCITRAL仲裁規則或爭議雙方合議遵循的其他程序規則,也予初審或上訴庭權限決定其辦案的程序。

     五、委託案件管理:授權ICSID進行案件管理,包括其秘書長得代為選定審理庭員、秘書處代管庭員聘酬(retainer fee)及提供案件管理服務等。

     六、引入第三國中立角色:由第三國或其他機構協助處理組織管理或處理倫理事項,例如庭長或副庭長(President or Vice-President of the Tribunal)、首席審理員(Division Chair)須由非屬締約雙方國籍之庭員出任。

     七、第三方處理迴避事項:歐盟與加拿大CETA委由聯合國國際法院(International Court of Justice, ICJ)院長決定庭員在個案審理中應否迴避,歐盟與新加坡及越南IPA則由上訴庭庭長(President of the Appeal Tribunal)決定。

     ICS的設計一方面有源自其對ISDS的批評而擬去仲裁化的想法,另一方面又期待搭「外國仲裁判斷之承認及執行公約」(Convention of the Recognition and Enforcement of Foreign Arbitration Awards,紐約公約)容易執行仲裁判斷的便車(註八),「想捨又難捨」,就出現了「似象非象」的結果。由於尚未施行,又僅有過渡功能,能否發揮原先設計的目的,難期樂觀。

     歐盟深知,就數量而言,透過談判將歐盟及其會員國所締結約1,400份IIA轉換成ICS是一項勞費甚鉅、並不可行的工程,勉強也僅能針對較具影響力的大國,透過締結而發揮外溢的效應。目前歐盟已完成簽署的國家仍屬有限,加上其與美國擬議多時的「跨大西洋貿易及投資夥伴協議」(Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)包括ICS議題在內的談判停滯不前。因此歐盟希望能藉由談判早日成立MIC,以吸引其他國家加入,成為解決投資爭議的平台。其改革ISDS的提案經向聯合國UNCITRAL提出(註九),UNCITRAL第三工作小組併其他會員國提案等相關資料,已於今(2019)年4月初進行第一次討論,後續的談判將是一段漫長的過程,結果如何仍待國際折衝。ISDS的改革既已列入國際議程,就現有進展觀察,未來新投資爭議解決機制儘管可能吸取仲裁程序之利,但其走向會漸偏離現行的仲裁機制,也會對ICSID運作帶來衝擊與挑戰。

註解:
註一:ICSID, THE ICSID CASELOAD - STATISTICS (ISSUE 2019-1), p 8, available at: https://icsid.worldbank.org/en/Documents/resources/ICSID%20Web%20Stats%202019-1(English).pdf (last visited April 9, 2019).
註二:Jeswald W. Salacuse (1990), BIT by BIT: The Growth of Bilateral Investment Treaties and Their Impact on Foreign Investment in Developing Countries, The International Lawyer, Vol. 24, No. 3 (Fall 1990), p 657.
註三:歐盟會員國締約數量約為1,400份,全球約為3,000份,資料來源: European Commission (2015), Concept Paper: Investment in TTIP and beyond-the path for reform.
註四:Ibid.
註五:以歐盟會員國作為相對人的案件累積數量及在全部案件中的占比,2014年為55件、12%,2017年則增加到105件、17%。資料來源:Holly Stebbing & Cara Dowing, Investor-State Disputes in the EU, International Arbitration Report, Issue 10/May 2018, p 37.
註六:European Commission, Recommendation for a Council Decision authorising the opening of negotiations for a Convention establishing a multilateral court for the settlement of investment disputes, COM (2017) 493 final, Brussels, 13.9.2017, p 2.
註七:CETA於2017年9月21日起暫行大部分條文,但暫行條文未包括ICS;歐盟與新加坡、越南包括IPA在內的FTA則有待歐洲議會及理事會批准。
註八:EU-Canada CETA Article 8.41.5; EU-Singapore IPA Article 3.22.5; EU-Vietnam Investment Protection Agreement Article 3.57.7.
註九:UNCITRAL, Possible reform of investor-State dispute settlement (ISDS), Submission from the European Union, A/CN.9/WG.III/WP.145, 12 December 2017.

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